【天然气之夜】城镇燃气特许经营的问题和挑战

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编者按：10月15日晚上，“天然气行业微信群”开展了第十六期“天然气之夜”空中论坛。此次论坛主题为“特许经营制度的问题和挑战”，论坛由本群管理员陈新松主持。由于特许经营直接涉及各燃气公司生存的基础，行业内对该问题都非常重视，但在实践中又遇到了很多的问题和挑战。以下是讨论精华摘录。

【主持人开篇】

一、概述

特许经营制度源于《市政公用事业特许经营管理办法》（原建设部126号令，自2004年5月1日起施行），之后《基础设施和公用事业特许经营办法》已于今年6月1日开始实施。

但是特许经营在实践中遇到了很多问题和挑战。近年来，围绕特许经营的案例层出不穷，这些案例中，有涉及地方政府和天然气公司的，有涉及不同区域天然气公司的，也有涉及管道气公司与LNG贸易公司的。

二、特许经营侵权原因

拿到燃气特许经营权的企业被侵权的原因主要集中在以下两个方面：

1、客观层面：主要是运营企业气源供应不足，无力开发或拓展新区域，致使政府部门不满意，而觊觎燃气特许经营权的第三方以解决气源问题为由进入，造成对运营企业的侵权；

2、地方政府基于自身发展利益的考虑，另行引入第三方进入。这通常会采取以下做法：

（1）原取得特许经营权的行政区域与其他行政区域合并，合并后的新区域政府不认可原协议内容；或者强行割裂原有行政区域，使民用用户和工商业用户分离，取得特许经营权二次授予的基础，最终导致“一女二嫁”侵权事实的发生。

（2）签订特许经营协议的政府上级单位以下一级政府无资格签订特许经营协议为由，不认可其签订的协议；

（3）上级政府将某较大区域特许经营权拍卖或招投标给另一企业，政府领导层面决定整合该区域（包括已经授予特许经营的区域）内燃气经营市场；

（4）政府默许、纵容第三方进入实施侵权。

（5）政府不一定取消先进入公司的特许经营权，但后进入者可以申请撤销在先的特许经营权。如竞争对手利用政府领导换届、换人的契机，以程序不合法为由要求撤销授权。

而这些争议纠纷中，还夹杂着对于特许经营制度的反思，例如特许经营和燃气经营许可的异同、特许经营的范围是否仅局限于天然气管网，加气站是否属于特许经营范围，特许经营权如何估价，政府违约情况下特许经营者如何救济？

三、签订特许经营协议注意事项

1、特许经营权的授权主体

特许经营权授权主体必须符合两个条件：一、必须是一级政府；二、必须是县级以上的。

2、燃气特许经营权的经营区域应该明确、具体

燃气企业在大力开拓新市场时，应存特许经营协议中明确约定独占、排他的经营区域，避免出现笼统、不确定的地域描述，如规划区、联管区等。同时应在特许经营协议中列示特许经营地域范围图示，作为协议的附件。

3、燃气特许经营权的经营种类应该争取多样化，包括未来具有发展潜力的新型燃气利用方式

从原来基础的城市管道燃气供应方式，逐渐扩大到液化石油气供应、CNG和LNG加气站、三联供分布式能源供应等。

【讨论精华摘录】

1、我觉得特许经营太多的和政府挂钩了，形成了地方保护主义，一家独大。

2、政府不取消也会限制你发展，让相关职能部门不给你审批路由或者其他手续！不给你年检燃气经营资质！

3、企业和终端希望第三方进入，可是如果第三方进入就会面临着这样那样的问题，这就造成城外的人进不去，城里的老百姓又接受不了的局面。

4、如果特许经营只限于管道，管网过不去的地方大家开发，政府只是做个媒介的工作，这样既为企业节省了成本，又起到了职能部门的作用，也为企业谋了福利，这样会更好。

5、这是一把双刃剑，拿到特许的不希望别人进来，没拿到特许的希望占空子挤进去。就像坐公交车，里面的人说：别挤了，没空了；外面的人说，再往里面走走，终归挤出空子来。

6、问：工业园区或新区管委会能否授予燃气公司特许经营权？宁夏宁东能源化工基地管委会，行政级别为正厅级。

答：中国政府可以分为中央、省、市、县、乡五级。宪法没有规定开发区、高新区、工业区、新区等等为一级政府，他们只能作为省级政府或市级政府的派出机构，同时派出机构也没有其独立的组成部门，那些机构也都是派出其政府的职能部门派出的，尽管派出机构有一定的级别，而且在实际运行中的级别相对较高，还赋予其部分管理权限，但是这些权限绝大部分都是经济管理权限，而不是政府的行政管理权限。

就特许经营来说，因为要涉及特许经营区域范围，而这些区域都属于一级政府的行政区划范围内的分割问题，属于重要的行政管理权限，因此也只有一级政府才能行使这项权力，其派出机构没有权力与申请人签订特许经营协议，如果签订了也是无效的，因为签约的权力主体不合法。

7、政府想划出部分区域給别人经营，总会相出办法来跟你划分经营区域的，前一段时间，徐州沛县就是一个很好的案例！只是因为小区庭院管网施工没有及时办理相关手续，就取消你的经营权，重新招投标。

8、新奥燃气做得品牌都可以了吧！廊坊市是他们总部所在地，都没有守住自己的经营区域，整个廊坊大约有三四家燃气企业在经营！

9、现在真正是守住自己的特许经营范围的很少吧！除了几大当地原来就有的国企燃气公司。

10、"完全合法合规"经营说来容易做来难。而且法制不健全、政府职能不转变的情况下很多时候政府的指令就是"法"。就像刚刚说的，留有"空子"。

11、记得2005-2007年，深圳市大工业区埋管道，就是为防止外人进入。当时大部分是空地。

12、所以个人觉得话题这是个"法治"的问题，但背后还是归到"人治"去了，因为政府就不是充分法制的政府。

13、少林寺方丈释永信2012年人大议案《关于加强城市管道燃气行业管理、规范市场竞争的建议》节选：

1）兆薪燃气自2004年底取得唐山市滦县燃气特许独家经营权起，就为县城区域的老百姓安全、廉价供气，但由于气价进销倒挂，该公司在民用燃气销售方面一直亏损了七年。2009年，燃气上游管网建设状况改观，兆薪燃气盈利在即，滦县政府却引入新奥燃气，纵容其强行铺设管网，肆意抢夺兆薪燃气在特许经营范围内的工商业用户，公然侵犯兆薪燃气特许经营权。无奈之下，2011年3月18日，兆薪燃气向唐山市中级人民法院起诉滦县新奥侵犯其独家经营权。尽管证据充分，庭审时新奥燃气也承认侵权事实，但因种种原因，此案久拖不判。

2）南京中燃2005年取得南京江北区燃气特许经营权，但因上游供气价格机制尚未理顺，亏损了六年。也是在即将盈利的2011年，昆仑燃气强行进入当地市场。

3）2011年7月5日，焦作市政部门突然决定由昆仑燃气建设通往焦作市及各县的天然气管道，引起了正在从事相同业务的7家企业的强烈反对。7家企业认为，焦作市政府的做法是单方面合同违约，该市的城市燃气管网已经基本建成，反复招商只能导致重复建设。

南京中燃、兆薪燃气等企业是特许经营的合法主体，昆仑燃气“以资源换市场”的方式进入下游，新奥燃气仅凭滦县政府相关部门的文件、会议纪要，无视其他企业已获得的特许经营权，以所谓资源优势或联合行政权力挤压市场先行者，使得不公平竞争的局面愈演愈烈。

14、特许经营关键还是要看政府，靠政府。

15、我个人观点还是要从约束政府行为上想办法。

16、沛县政府仅仅是一个小区的庭院管网没及时办理手续就取消经营权，是鸡蛋里挑骨头的管理规范！

17、燃气特许经营有利也有弊，之所以出现各位所说的现象，很大程度上与政府的不作为，无担当有关，还有一部分原因是因为政府官员慑与上级领导官威，担心乌纱帽。一部分后进燃气企业就是靠搞定上级政府进入的。

18、十年前很少有燃气企业是通过招投标的方式进入特许经营区域的，多数是以招商引资的形式进入的！

19、虽然说，燃气企业要完全合法合规经营很难，要求政府完全依法按照契约实施特许经营也很难，但这还是我们希望的方向。

20、取得特许经营权的燃气企业，垄断市场，不思改变，固守管道气经营，不思进取，不考虑用户的成本压力，只管赚自己的差价。在气源和经营成本上无作为。说老实话，用户对天然气公司的评价是偏向负面的。

21、如果能够采取合理的方式，让用户能够自由选择供应商，那该是一个什么局面啊！那就是市场主体百舸争流的时代啊！但是，政府没有向这方面引导。我个人认为，现行特许经营制度需要改革。

22、其实举个例子以前四川一个县40家燃气公司太乱。经常出安全事故，最后统一整合，每家资源共享。一旦放开，和政府有点关系的都能进来太乱难以管理。

回复：安全勿需担心，对于燃气维护企业设定标准，发放营业执照。安全不达标的退出市场。

23、区域"垄断"靠的是管网，理想化的是把管网剥离出来成立管网公司，管网公司收管网费。大家都可以上网交易，拼气价和服务。电信三大运营商在去年已经成立了"中国铁塔公司"。实现资源共享。电力改革方案也是想把输配电网剥离出来。路漫漫其修远兮。

24、特许经营权有许多问题，但还是必须的。类比下高考制度一样，虽然有各种不好，但是特许经营权必是目前比较合理的…

25、今天的话题可能有些沉重，又有些敏感，但这个话题又很重要，特许经营和天然气行业之间有着极为重要的关联。随着基础设施的不断完善，必将对政府监管水平的要求越来越高，希望特许经营制度在天然气行业可以走的更好！

【相关资料】

这里有燃气行业特许经营各类文件67个，由燃气研究者彭知军（微信号：pengmick）提供，可以联系索取密码。链接：

公众号历史精华内容查询（分类别）

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一、政策法律

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103、【干货】煤层气行业现行法律政策介绍及法律风险防范

104、【干货】天然气分布式能源项目开发及审批流程

105、【法规】关于交通天然气的24个政策法规文件（节选）汇总

106、【干货】油气企业劳务派遣法律风险分析

107、【专题】关于燃气初装费的那些事

108、【干货】关于盗窃燃气的法律问题

109、【法规】住房城乡建设部印发《燃气经营许可管理办法》

110、【法规】从能源企业视角看《特许经营管理办法》（重点条文解读）

111、天然气加气站建设用地的法律分析

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113、【点评】特许经营区域该不该引进“竞争者”——从南京江北天然气经营权纠纷引发的思考

二、市场观察

201、【观察】五强逐鹿中国燃气市场——民企野蛮生长央企后劲十足

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三、干货借鉴

301、【借鉴】美国天然气政策演变与期货市场发展

302、【借鉴】欧美天然气管网拆分改革借鉴

303、【借鉴】美国天然气产业发展历程及法律政策

304、【视野】营改增对燃气企业税收的影响

305、【干货】天然气分布式能源项目中不同投资模式的应用

四、案例观点

401、【借鉴】韩国燃气集团垄断破局启示录

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405、【观点】应对垄断举证责任变化维护燃气企业合法权益

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